原载于：《学术前沿》2021-2-26，第28-44页
傅崐成，美国的政策转向与南海形势新动向
人民论坛·学术前沿
https://doi.org/10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.004
原稿完成于2020-12-14，原题目为：美国政府改造后南海社区发证环境的可能变化
以下为该文的部分重点摘抄：
面对南海法政环境的可能改变--中国应采的策略
截至目前为止，虽然美国竭尽全力想在南海制造事端，防堵中国成为这一半闭海社区的领袖，进而压制中国的发展势头。但是其他国家在南海呼应美国的立场，实质加盟美国南海行动的问题并非特别严重。拜登当选以后，多次强调要带领美国重新回到国际舞台的领导位置。据《人民日报》海外网11月27日报道，在拜登过渡团队的网站上，有一句话以超大字体被写在了首页上，并且占据了半个屏幕，那就是“恢复美国的领导地位。”当地时间11月25日，在以呼吁美国人团结抗击疫情为主旨的感恩节演讲上，拜登发表了“总统式”的演讲，敦促美国人“坚定地挺起脊梁”，对抗继续蔓延的疫情。而且他还三次提到“领导世界”，声称“21世纪将会是美国的世纪”。[1]但是，面对离任总统特朗普不断给新任总统拜登制造的执政障碍，拜登就职之后，如果真想要“恢复美国的领导地位”，这也就注定了要对特朗普留下的美国政府，进行严肃的改造行动。
就南海局势而言，法律的环境改变是可以预期的。首先是拜登接续过去其在参院外交委员会主席任内的努力，更加积极推动加入《联合国海洋法公约》，在其未来四年任期之内，如能抓住国内政治风向的变化机遇，获得成功，并非不可能。其次，就起长期的政坛表现来看，他应该会努力翻转特朗普摒弃国际法的态度，改以强化国际法为其所用，更加精致地利用国际法，强势维护美国的霸权领导地位。因此，未来中美之间的南海争斗，势必会更加着重包括《联合国海洋法公约》，但不限于此《公约》国际法斗争。
如此，未来的南海政治局面也将会有一定的变化。主要还是从过去美国几近粗暴的军事行动，转换为细致的国际宣传战和国际司法战。这两项争斗当然都和相关国家的经济关系与财政实力有关系，是高度政治性的战斗。
就国际宣传战
而言，笔者认为，
个别国家当然会继续跟随美国，在南海地区呼应美国的法律见解，挑战我们的法律立场，譬如：否定
中国
对南沙、
西沙
岛礁
，因
国际法上的“
先占
”
法理
而取得原始主权；
否定中国在南海
U
形断续线内
的
海域
，享有
历史性权利
。[2]
虽然，这对中国的国家利益未必能造成多么重大的直接损害。但从长远来看，如果他们一直这样宣传下去，三人成虎、众口铄金，多年之后，未来的国际社会上可能
会有
更多国家，真的相信中国是南海岛礁
的
“侵略者”，是霸道的，不讲理的，是不遵守国际海洋法的野蛮国家。甚至久而久之
，
有可能一些本国人民都会觉得，我们在南海的主张过分了。这就像温水煮青蛙一般，渐渐形成了一个颠倒黑白的恶劣局面。那就不是我们是否被美国
防堵
的问题，而是把整个中国的正面形象破坏了。这将符合美国以及少数欧洲国家的长期利益，增加我们在国际社会上发挥正道力量，对抗欧洲中心主义、白人优越思维的阻力。
中国主张人类命运共同体、海洋命运共同体，
坚持的是
全球人类的和平友好共处，维护中国
的
国家形象，也就是间接维护整体人类社会的正面利益。因此，我们不能总是“破而不立”
----
只叙述别人的错误
，却
避不论述
中国
本身的具体
主张
与
法律依据
。中国必须“小破大立”，适度
说明
其他国家或个人的错误在哪里（小破），同时大声说明我们在南海的历史性权利到底是什么，南海U形断续线的法律性质到底是什么（大立）。笔者
认为，
我们一直以来的“破而不立”保守态度，未来在南海
的法律与政治环境改变以后，
面对
更多的法律法理之争，将
更加不足以对抗美国
等
西方国家对我们的攻击手段。
中国完全可以从国际法与历史的角度，非常清楚地阐明，南海历史性权利的内涵决不只是捕鱼权。在2016年菲律宾南海仲裁案，仲裁庭犯下的众多重大错误之一，就是误导地声称：中国在南海即使有历史性权利，也因为中国的历史性权利就只是捕鱼权，而捕鱼权在《联合国海洋法公约》中已经有专属经济区的规范，所以就不再存在了。这是错误的解释法律。因为我们在南海的历史性权利并不是只有捕鱼权。这就好像仲裁庭先假设了天空的飞行物都只是蚊子，用仲裁裁决书当做杀虫剂把蚊子杀光了，就得到一个结论，认为天上已经没有飞行物了。这种“蚊子逻辑”是菲律宾仲裁案裁决书中最可笑的一项错误。[3]
在1951年英国与挪威的渔业纠纷案中，国际法院认同了挪威在其非常曲折的海岸划定了自己创造出来的一种直线基线，并在其直线基线内，拒绝英国的渔船进入捕鱼。重点是，这种直线基线在1951年的国际社会上是根本不存在的。可是国际法院却承认了挪威自己创造出来的这个权利。为什么？就是因为这是一种基于历史实践而产生的历史性权利。中国在南海的历史实践积累出我们在那里享有的权利，第一类是捕鱼权，第二类是海域安全的管理权利。甚至还有科研、搜救等等权利与义务。[4]
至于说南海U形断续线的法律地位，从它划定的方式，不管是11段或是9段，或者是2014年以后中国在其竖式地图中所划出的10段，它都是断续的，而每一个段落的画法一直都是国界线的画法。所以它是一个断续的海上国界线。这种断续国界线放在陆上来看，就是人们习以为常的国土未定界。在海上，我们在1946年以后所划定的U形断续线，就是海洋上的国土未定界。中国南海U形断续线没有注明任何起始和终结点的经纬度。这在法律上包含了什么意义呢？其实，这也就是条约法或合同法中所谓的“要约之邀请”（invitation to offer）。法律上，要达成一项条约或合同，或者任何协议（agreement），都必须要有精确、明白的“要约”（offer）和“承诺”（acceptance）。当二者内容一致时，双方就有了“合意”（meeting of minds）。有了“合意”，当“承诺”被对方（受要约方）作出的一刹那，这个协议（条约或合同）就成立了。
中国在南海划定的U形断续线就是海上的未定界，因此它就是一个“要约之邀请”，并非要约本身。这就好像饭店里面的菜单一样，顾客点了一份葱花炒蛋，假设老板因为鸡蛋用完了，做不出葱花炒蛋。那并不会构成违约。因为菜单只是“要约之邀请”并非“要约”，点菜的行为才是“要约”。饭店老板没有“承诺”，就没有 “合意”也就不会形成“合同”。
在法律性质上，我们在南海的U形断续线就是一项“要约之邀请”。至于要说它是岛屿归属线、传统海疆线、历史性水域的外部界限，笔者认为“以上皆是”。这有什么不可以呢？毕竟，这条断续线的目的本来就是多重的。而它的法律性质就是一项“要约之邀请”。中国藉由划定的这一海上国界的未定界，邀请各国和中国谈判。我们谈判确定的地方，海上的疆界线就自然变成了实线、连续线，不再是断续线。譬如：中越之间的北部湾，陆地上的中俄边界、中缅边界、中朝边界 . . .等等， 都已经在双方谈判之后，完成划定了正式的国界线。海上的疆界线同样可以经由谈判，获得最终的划定。
中国在南海地区未来的法律与政治环境变化大局中，除了理当掌握趋势，“小破大立”，及时澄清历史与法理之外，还需要按照国际社会的法治需要，努力补缺。这就包括了前文所述的《南海行为准则》(COC)、协商管理南海社区的若干执行细则法规（管理生物资源、管理海洋环境、管理海洋科学研究，以及邀请域外国家或有职能的国际组织参与南海社区的相关事务的规则）。当然，我们还特别是应该考虑积极推动关于“海上武力使用规范”的公约，以及南海半闭海内的合理“禁渔机制”。这都是南海社区国家，为维护半闭海社区内的共同利益，按照《公约》123条的规定，应该且需要相互协调安排补强的法律制度。
此外，从中国本身的角度来看，在美国新政府改造以后，我们还需要在国际政治上，努力推进UNCLOS半闭海的社区观、宣传中国是“海洋地理相对不利国”之中的“发展中国家”身份，放低自己的身段。如此，中国才更让容易明明白白地以社区第一大户的身份，排除域外大国的恶意干扰，以服务来领导南海社区各国，逐步划定南海内部的最终海疆线，依照《联合国海洋法公约》的基本精神，坚持一切海洋作为都必须是“为和平之目的”而进行，把我们建设南海为和平之海、友谊之海、合作之海的目标，进行到底。[5]
脚注：
[1]拜登三提“领导世界”，美国重新归来？特朗普所有努力全都白干“，https://www.360kuai.com/pc/9b930bb90b330b0dc?cota=3&kuai_so=1&sign=360_e39369d1&refer_scene=so_54 。
[2]参见最早提出南海历史性权利见解的专书，傅崐成，《南（中国）海法律地位的研究》，台北：一二三资讯有限公司出版，1995年4月。
[3]傅崐成，“南海仲裁案仲裁庭对中国南海历史性权利的错误认定”（上）、（下），《中华海洋法学法学评论》，2019年第三期，总第31期，1～32页； 2019年第四期，第32期，1～70页。
[4]傅崐成，《南（中国）海法律地位的研究》，台北：一二三资讯有限公司出版，1995年4月，57～145页。
[5]傅崐成，“南海和平社区建设的概念与途径：尊重历史与国际法”，《中华海洋法学评论》，2019年第1期，总第29期，2019年3月，第1～29页。