原载于：《学术前沿》2021-2-26，第28-44页

傅崐成，美国的政策转向与南海形势新动向

人民论坛·学术前沿

https://doi.org/10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.004

原稿完成于2020-12-14，原题目为：美国政府改造后南海社区发证环境的可能变化

以下为该文的部分重点摘抄：

拜登总统对于《联合国海洋法公约》的立场

虽然国际政治的环境瞬息万变，但是拜登以及其所属的民主党对于《联合国海洋法公约》的立场是有着清楚脉络可循的，此点可以从美国国会的会议记录中看见。

美国国会对于加入或批准《联合国海洋法公约》曾有过多次的尝试。2007年美国第110届国会全力推进加入《联合国海洋法公约》的努力。当时拜登（Joseph R. Biden, Jr.）还是德拉瓦州选出来的联邦参议员，担任着参院外交委员会主席的职务。（拜登目前准备任命的新政府国务卿布林肯（Antony J. Blinken）当时正是外交委员会的秘书长。）拜登参议员当时全力推动美国加入《联合国海洋法公约》，但是最后仍以失败告终。

其实制订《联合国海洋法公约》（UNCLOS）最早是美国的构想。尼克松总统（共和党）于1970年5月23日发表其海洋政策时，首度提出了建立国际海洋法条约框架的构想。三年多以后，“第三届联合国海洋法会议”（UNCLOS III）于1973年12月召开，并接续开到了1982年12月，足足花费了9年的时间。但是当时美国对于各国艰难协商通过的《联合国海洋法公约》并不满意。1983年里根总统发表海洋政策时表示，由于深海海床探矿的规定（《公约》第11部分）存在着诸多问题，因此美国不会签署这一《公约》。但是，他也提到：除此之外，《公约》中“包含了关于传统海洋使用的规范。这些规范一般均确认了既存的海洋法律及实践，公平地平衡了各国的利益。” 因此，作为共和党员的里根总统，并不反对该《公约》其他部分的规范价值。里根总统之后，同属共和党的老布什总统（George H.W. Bush）开始推动国际谈判，最终在1994年完成了《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第11部分的协定》（以下简称《协定》），处理了美国对于公约第11部分的各项疑虑。于是美国也就在该（1994）年7月29日正式签署了这一《协定》。 同年10月，当时在任的民主党籍的克林顿总统立即将《联合国海洋法公约》连同这一《协定》送进参议院，以寻求通过加入，但未获响应。九年之后，2003年10月，在共和党籍小布什总统（George W. Bush）任内，参院外交委员会举办了两场公听会。2004年2月，委员会全体无异议通过了该公约和《协定》。 但是参院本身没有采取任何行动，延到该(108)届国会结束时，按照国会的议事规则，此一条约案就又自动被退回了外交委员会。

2007年5月19日，共和党籍的小布什总统力促参院尽快通过这一条约案，并强调：“加入（这一公约）将符合美国的国家安全利益，包括我国军队在全球的海洋行动力。这将确保美国在延伸海域内的主权性权利，包括其中蕴藏的高价天然资源。加入该公约也会促进美国在海洋环境健康上的利益。同时还能在我国面对重大权益的辩论和解释时，给予美国在谈判桌上的一席之地。”

2007年9月27日，当时的民主党籍的参议员拜登以参院外交委员会主席的身份，召开公听会，大力推动支持小布什总统（共和党籍）的此一条约案，并没有因为党派差异而有所保留。（其中是否有什么政党斗争策略，于此应可以忽略不计。）

在当时参院正式的会议记录中，拜登以书面声明的方式，对于上述小布什总统的言论立场，表示支持。他并且宣称：“总统的声明是关于美国为何应当加入《联合国海洋法公约》理由的极佳摘要。”他还表示：“美国是一个主要的海军强国和贸易大国。军事与商业船舶在海上的航行自由是美国国家安全与经济安全所不可或缺的。公约设定的航行规则有利于这些利益。没有公约的有利规范，我们将不得不使用变幻无常的习惯国际法 --  那是各国实践积累出的一套非成文规范。”

拜登在其书面声明中进一步强调；“如今全球155个国家，包括我们所有的北约盟国，除了土耳其之外，都已经是此一公约的缔约国了。主要的海洋强国，俄罗斯、中国、印度也是缔约国。我们在亚洲的盟国，如澳大利亚、印尼、韩国、日本也是。如果未来航行规则改变，那也将是在这一（公约的）框架内进行改变。如果美国不是缔约国，当这些规则变化在发展时，我们的声音将被严重削弱。”  “作为一个有着漫长海岸线的国家，我们对于在我国海岸外天然资源的永续利用，以及海洋环境保护，存有利益。该公约给予我们对200海里以外这些资源的控制权，包括在大陆架上的那些资源。没有美国的同意，任何国家不能在这一区域内捕鱼或开发矿物。公约非但不会威胁我们的主权，还能确保及延伸我们的主权性权利。(sovereign rights)”

民主党籍参议员拜登领导的参院外交委员会，在这一系列听证会中，获得了民主党与共和党两党的广泛支持。其中包括了共和党执政的国务院与白宫，都发来了表达支持与感谢的信函，尽管发信者的级别比较低。 特别值得注意的是在国务院2007年10月10日提供给参院外交委员会的信件中，美国国务院特别强调：美国国防部（DOD）与中央情报局（CIA）从2004年开始，就一直坚持认定海上的“情报活动”属于海洋“军事活动”，因此美国按照《联合国海洋法公约》第298条，不接受该公约有关争端解决机制（包括强制管辖）的规范。这一点与中国按照公约第298条的规定，拒绝接受该公约若干争端强制管辖的立场是一样的。可笑的是，美国未接受公约，但却按照公约的规定，主张不接受强制管辖；转身竟要求作为公约缔约国的中国，必须接受菲律宾提出的强制管辖（仲裁程序)，这实属荒诞不稽、违反法律原理原则的霸道作为。

除此之外，参院外交委员会还收到了两党广泛支持的书面声明，赞成美国加入《联合国海洋法公约》并批准1994年《协定》。 这些支持单位或官员包括：国家安全顾问、联合参谋首长会议的首长们、国土安全部的部长们、商务与内政部、美国海岸警备队的四位前任指挥官、所有现仍在世的海军行动部首长、前国务卿舒兹、海格、贝克和奥尔布赖特、以及所有现仍在世的国务院法律顾问。

委员会还收到了大量来自民间各个相关产业团体的支持函，包括美国商会、美国船运商会、全国外贸委员会、美国石油研究所、国际钻探包商协会、美国独立石油协会、美国探勘生产委员会、美国油气协会、全国海洋产业协会、全国海事制造协会、美国电报电话公司、SPRINT通讯公司、Tyco通讯公司、北美水下电缆协会、太平洋跨越有限、太平洋电信电缆、全国渔业研究所、美国金枪鱼基金会、海洋养护、世界野生动物基金会、美国人道学会、美国律师协会、海洋法律委员会、美国北极研究委员会、海员权利中心、全球问题解决公民、养护选民联盟、全国环境信托、天然资源防卫委员会、Pew海洋委员会、交通研究所以及美国国会自身成立的美国海洋政策委员会。其它还有数十个公私机构、高校、财团、知名相关学者、专家们也在听证会现场，提供了他们坚决支持的证言，包括许多预先准备好的书面证词。

只有下列少数反对的意见被送进了拜登领导的外交委员会。包括：美国保守派联合会、国务院观察、自由联盟、美国生存以及竞争企业研究所。

然而，虽然两党朝野人士都对加入《公约》给予了肯定与支持的意见，在参院外交委员会的条约案也获得了17:4的优势票数,顺利获得通过；　随后，参议员广野（Mazie K. Hirono） (夏威夷选出的民主党参议员) 与穆考斯基（Lisa Murkowski） (阿拉斯加选出的共和党参议员) 署名提出了参议院的S.Res.284号决议文件；联邦众议员考特尼（Joe Courtney） (康乃狄克州选出的民主党众议员)与杨格（Don Young） (阿拉斯加选出的共和党众议员) 也署名提出了众议院的H.Res.454 号附同决议文件，但是最终拜登推动的此一努力，仍然未能在参院全体会中获得支持，就如2004年的结局一样，这一条约案被搁置到该届国会结束后，自动退回了外交委员会，再度无疾而终。

美国宪法要求参院三分之二的多数票才能通过条约法案。因此在有着100个席次的参议员全会中，只要有34票就足以挡下任何条约法案。这一罩门使得《联合国海洋法公约》（以及1994年《协定》）的通过成为难以逾越的障碍。在经过了2004、2007年的努力之后，美国国会再度尝试通过这一条约案，已经是2012年的事了。

2012年是美国大选年，奥巴马顺利获得了连任。在该公约被阻止了30年之后，美国国会利用大选年的气氛，最后一次尝试通过此一条约案 ---- 自此以后，迄今美国国会参议院再也没能重新启动这一条约案的程序。这一年的5月，参院外交委员会主席，来自马塞诸塞州的民主党籍参议员凯瑞 （John Kerry）花了三个月的时间，又举办了一系列的听证会，但最终该案仍然败在共和党手下。

虽然无论当时主管外交或国防的政府领袖，都强烈支持通过加入《联合国海洋法公约》，但是共和党在参院是多数，只要能够动员出34张反对票，就足以阻止任何努力。在一项声明中，多数党领袖，来自内华达州的参议员莱德（Harry Reid）（共和党）宣称：（尽管美国不加入公约）“没有任何国际组织拥有海洋”，“我们有信心，我国将继续保护航行自由、有效的领域主张以及其他海洋权利。” 而保守派的游说团体“传统行动护美国”（Heritage Action for America）的执行长尼德汉（Michael Needham）也在事后坚称：“加入这一海洋法条约美国损失很大，而所得极微。” 这种偏见迄今仍然笼罩在美国华盛顿特区的国会山庄上空。

从美国目前政党政治的现实面来看，民主党与共和党之间的嫌隙日益严重，并没有改善的迹象。因此，美国可能很难在可预见的未来，顺利加入1982年《联合国海洋法公约》以及配套的1994年《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第11部分的协定》。